自我国《行政诉讼法》颁布以来，《水上交通事故责任认定书》是否可诉这一问题始终争议不断。一方面，全国各海事法院对于“《水上交通事故责任认定书》不具有可诉性”（以下简称“不可诉”观点）的观点贯彻地非常坚决，行政相对人针对《水上交通事故责任认定书》不服提起行政诉讼难求一胜；另一方面，海事行政机关、公安机关、海事法院的法官、专家、学者中却不断有人呼吁应将《水上交通事故责任认定书》纳入性质诉讼的可诉范围。随着最高院民四庭关于对《交通运输部海事局关于商请明确海事调查结论是否可诉的函》的复函[1]（下称“法民四【2019】15号复函”）的公开，这一问题再次被推倒了风口浪尖。本文试图通过对“《水上交通事故责任认定书》是否具有可诉性”的分析，分享笔者对于这一问题的思考。
一、在法民四【2019】15号复函之前，“不可诉”观点是我国司法实践中的主流观点。
1. 海事行政机关作出《水上交通事故责任认定书》的行为，不属于《行政诉讼法》规定的人民法院应当受理的行政诉讼案件受案范围。我国《行政诉讼法》第十二条规定了人民法院应当受理的行政诉讼案件类型，而海事行政机关作出《水上交通事故责任认定书》的行为不属于其中任何一种案件类型。该条第二款规定，“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”但目前没有任何法律、法规规定行政相对人可以对海事行政机关作出《水上交通事故责任认定书》的行为提起行政诉讼。因此，海事行政机关作出《水上交通事故责任认定书》的行为，不属于《行政诉讼法》规定的人民法院应当受理的行政诉讼案件受案范围。
2. 海事行政机关作出《水上交通事故责任认定书》的行为属于行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，该行为并不产生外部法律效力，对行政相对人不产生实际影响。
3. 最高人民法院明确了《水上交通事故责任认定书》可以作为诉讼证据使用，但不直接影响当事人的权利义务，不具有可诉性。
2006年，最高人民法院民事审判第四庭和国家海事局联合发布的《关于规范海上交通事故调查与海事案件审理工作的指导意见》（下称“《指导意见》”）中明确，“海事调查报告及其结论意见，可以作为海事法院在案件审理中的诉讼证据，除非有充分事实证据和理由，足以推翻海事调查报告及结论意见”。
2017 年 6 月 16 日，时任最高人民法院民四庭副庭长王淑梅在全国海事审判实务座谈会上的总结讲话中专门就“海事行政调查可诉性的问题”进行了总结，具体意见为:“《行政诉讼法》第一条规定了行政诉权的范围。事故责任认定书是行政机关通过调查对当事人责任进行划分的书证，是证据的一种，并不能直接影响当事人的权利义务。如果该认定书确系错误，当事人可以向上一级机关申请重新认定，也可通过足以推翻认定书的证据并由法院在诉讼过程中另行认定。因此，行政机关作出事故认定书的行为不是直接影响当事人合法权益的行政行为，不具有可诉性”。
4. 参考道路交通事故责任认定行为的相关法律法规，海事行政机关作出《水上交通事故责任认定书》的行为同样不属于具体行政行为，不具有可诉性。
在道路交通事故责任认定行为是否可诉的问题上，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会于2005年作出的《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》（下称《法工委意见》）明确表示：“根据《道路交通安全法》第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的，可以向人民法院提起民事诉讼”。参考道路交通事故责任认定行为的相关法律法规，海事行政机关作出《水上交通事故责任认定书》的行为同样不属于具体行政行为，不具有可诉性。
上述观点构成了“不可诉”观点的主要依据，在最高院民四庭的复函被公开之前，全国各海事法院均采纳了这一观点，行政相对人针对《水上交通事故责任认定书》不服提起的行政诉讼难求一胜。
二、“可诉”观点的法律依据
其实在法民四【2019】15号复函作出之前，笔者一直就是“可诉”观点的支持者。因此，笔者认为最高院作出的法民四【2019】15号复函中的观点是有较为充分的法律依据的，特别是此次复函也征求了最高院行政庭的意见。具体来说，“可诉”观点的法律依据如下：
1. “《水上交通事故责任认定书》不具有可诉性”的观点可能并没有法律依据。
《行政诉讼法》第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
《行政诉讼法》第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼，其中第十二项，认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
从上述法条可以看出，只要当事人“认为”行政机关侵犯了其权利，其就享有提起行政诉讼的权利。因此，只要行政相对人认为海事行政机关作出《水上交通事故责任认定书》的行为侵犯了其合法权益，行政相对人应当有权对海事行政机关提起行政诉讼。
2. 虽然认为“不可诉”观点认为海事行政机关作出《水上交通事故责任认定书》的行为属于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条中列明的第（五）、第（六）和第（十）项[2]的行为，但笔者认为上述观点也都存在问题，现逐一分析如下：
（1）是否属于外部行为
对外性是可诉的行政行为的重要特征之一。行政机关在行政程序内部所做的行为，例如行政机关的内部沟通、会签意见、内部报批等行为，并不对外发生法律效力，不对公民、法人或者其他组织合法权益产生影响[3]。
而海事行政机关作出《水上交通事故责任认定书》后会直接向事故双方进行送达，且事故调查报告还会公布在海事行政机关的官网上。如果海事行政机关发现涉嫌刑事犯罪的行为，还会提出将犯罪嫌疑人移送司法机关的建议等，这些都显然已经超出了内部行为的范畴。
（2）是否属于过程行为
可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。行政机关在作出行政行为之前，一般要为作出行政行为而进行准备、论证、研究、层报、咨询等，这些行为尚不具备最终的、对外的法律效力，一般称为“过程行为”[4]。
“不可诉”观点认为，海事行政机关作出《水上交通事故责任认定书》的行为属于行政机关的鉴定行为，是行政机关利用其专业知识、设备和技能，对特定事实问题进行鉴别和判断[5]，而作为鉴定行为的结论性意见，《水上交通事故责任认定书》显然是一个完整的、成熟的、终结性的意见。在笔者看来，海事行政机关在作出《水上交通事故责任认定书》之前而进行的调查取证以及聘请相关专家出具专家意见等行为才属于“过程性行为”。
（3）是否产生了实际影响
不产生实际影响的行为属于观念通知。观念通知是大陆法系行政法学的一个重要概念。较为典型的观念表示是行政机关就某一事件的真相以及处理经过的阐述[6]。
如果海事行政机关仅对事故经过和原因进行调查并进行相关阐述而不划分事故责任的话，则该行政行为可以被认定为观念通知。然而，根据我国《海上交通安全法》第四十三条的规定，我国海事行政机关对事故调查的目的是“查明原因，判明责任”，《水上交通事故责任认定书》从文书的名称上也决定了海事行政机关必须要对事故责任进行划分。该行为确认了事故中的法律事实和各方当事人的法律地位，从而确定了当事人相应法律关系和奠定法律责任范畴，决定当事人是否承担法律责任及什么性质的法律责任，直接涉及当事人的权益[7]。
3. “不可诉”在司法实践中并不能够有效地保护当事人的合法权益。
（1）我国法律并未明确规定当事人如果对《水上交通事故责任认定书》不服可以向上一级机关申请重新认定，仅有江苏、浙江等地的地方性规定赋予了当事人申请重新认定的权利。但对全国大多数地区的行政相对人而言，一旦海事行政机关作出了《水上交通事故责任认定书》，该结论就是终局的，行政相对人既不能申请重新申请认定，也不能提起行政复议和行政诉讼，这显然缺乏最基本的救济途径。
行政复议和行政诉讼是对行政机关的不当行为或过错行为的有效监督手段，如果坚持《水上交通事故责任认定书》“不复不诉”，仅仅把《水上交通事故责任认定书》定性为“证据”，逃避法律监督督，便会出现另外一种情形，法院认定行政机关的行政处理结论不当，不予采信，但却不能撤销，被法院否定的结论依然还存在于行政机关之中，丧失了纠错的机制，而且形成了法院与行政机关处理结论的对立，这种对立必将损害到司法的尊严，同时也损害到行政的尊严[8]。
（2）海事行政机关作出《水上交通事故责任认定书》的行为看似既不直接创设权利义务，也不是不可更改，但事实上它们对当事人起着决定性的影响。从《指导意见》中可以看出，法院在民事案件中审查证据时，对于《水上交通事故责任认定书》以认可为原则，以不认可为例外。而且，《指导意见》看似赋予了当事人推翻《水上交通事故责任认定书》的可能，但在司法实践中，当事人在民事案件中能够推翻《水上交通事故责任认定书》结论的屈指可数，难度极大。究其原因，主要有以下几点：
海事行政机关作为事故调查机关在事故调查中获取了大量基础性证据，但由于海事行政机关拒绝向事故各方披露相关证据，使得当事人无法在民事案件的审理过程中向法庭提交充分的证据材料，更不用说能够自行搜集到足以推翻《水上交通事故责任认定书》结论的证据材料。
即便当事人提供了一定的相反证据，由于《水上交通事故责任认定书》系国家行政机关作出的证据材料，人民法院往往也会因为《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第七十七条规定的存在而对当事人提供的证据不予采信。
上述原因使得当事人想在民事案件中推翻《水上交通事故责任认定书》的结论几乎成为了不可能完成的事情。有学者就曾指出：这是当前司法的一个缺陷：由于技术上的原因，法院可能无力对责任认定进行审查，更由于司法审查可能带来的风险，法院不愿卷入复杂的争议中去，宁愿鉴定结论说什么是什么[9]。
在刑事案件中，公安机关对于《水上交通事故责任认定书》结论的依赖性也很大。
《刑事诉讼法》第五十二条行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。这是立法层面对犯罪证据对接的表述, 明确了行政机关的执法证据在刑事诉讼中使用的法律地位。
《刑法》第一百三十三条明确规定，构成交通肇事罪的，应承担相应的刑事责任。而本罪的定罪和量刑要以犯罪嫌疑人在相应的交通事故中所负的责任大小为前提条件。
在司法实践中，公安机关要立案追究涉嫌海事犯罪行为人的刑事责任时, 必须先等海事局出具《水上交通事故责任认定书》及事故调查报告查明事故原因、判明当事人责任，海事局进行了事故责任认定, 公安机关才能进一步开展工作，因此，《水上交通事故责任认定书》及事故调查报告是犯罪嫌疑人承担刑事责任的前提条件和重要证据。曾有警官对此抱怨：水上交通事故发生后，海事管理机构派员调查取证结束后30日内方出具事故调查结论，此时公安机关无权介入海事调查程序，从而失去对事故第一现场的勘查时机[10]。
4. 海事行政机关作出《水上交通事故责任认定书》的行为不应参照道路交通事故责任认定行为的相关做法。
在笔者看来，《法工委意见》仅仅是法工委针对具体法律问题的询问作出的答复，这一答复既不是立法解释也不是司法解释。我国《立法法》第六十四条规定，全国人民代表大会常务委员会工作机构可以对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复，并报常务委员会备案。但因为是对具体问题进行的答复，因而也不具有普遍适用性，更不能拿来作为参照。
此外，最高院在法民四【2019】15号复函中也对此进行了解释：“公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书之所以不可诉，是因为《道路交通安全法》第七十三条作出了特别规定予以排除”。
五、对《水上交通事故责任认定书》的定性不同是导致各方争议不断的根本原因。
在笔者看来，这一问题始终争议不断的根源在于各方对《水上交通事故责任认定书》的性质和目的认定不同。“不可诉”观点认为《水上交通事故责任认定书》的主要目的在于调查事故真相，而“可诉”观点认为《水上交通事故责任认定书》的主要目的在于判明责任，且责任一经判定便很难在具体的民事、行政、刑事案件中推翻，虽然从理论上将存在推翻的可能性，但如上面分析，推翻海事行政机关的责任划分既需要法官具备非常丰富的船舶驾驶实务经验，又需要法官具有推翻国家行政机关书证的勇气（在屈指可数的几个推翻海事行政机关责任划分的案件大部分都因为证据规则而被二审法院改判）。
笔者认为，在处理这个问题上，我们可以适当参考国外海事主管机构的经验。事实上，很多国外海事主管机构在进行事故调查时并不确认或划分责任，他们进行事故调查的唯一目的就是为了发现事故发生的规律，提出安全管理的建议，防止类似事故的再次发生。这样做的好处是可以把划分事故责任的“任务”彻底地交给法院，海事行政机关把其在事故调查中搜集的证据全部提供给法院，真正把海事行政机关提供或出具的证据材料归类为“证据”。因此，笔者建议在修订《海上交通安全法》时能够对海事行政机关调查事故的目的以及海事行政机关出具事故调查报告的内容予以重新考虑。
六、法民四【2019】15号复函存在的问题
虽然笔者认同“可诉”观点，但笔者也认为法民四【2019】15号复函存在一定问题。
因为该复函是最高院民四庭针对交通运输部海事局的答复，在性质上属于司法复函。虽然在司法实践中，最高人民法院司法复函往往被称为准司法解释性的文件，它是对司法解释的一种必要的补充，在保障法律的正确使用和审判工作的顺利进行方面起着不可或缺的指导作用”[11]，但司法复函毕竟不像司法解释一样经过“立项、起草、送达、讨论、通过、发布、施行、备案等一套完整流程”，其透明度也比较弱，给行政相对人以及律师的查询和举证造成了客观上的不便。当然，这不是法民四【2019】15号复函本身的问题，而是司法复函的“通病”。因此，如果最高院能够通过司法解释的形式再次对《水上交通事故责任认定书》是否可诉予以明确可能会更好。
作者王喆，系辽宁海晏律师事务所副主任、合伙人、辽宁省律师协会海商物流专业委员会副主任、大连市律师协会海商物流专业委员会委员，主要为客户提供海事海商、保险、普通民商事等领域的诉讼、仲裁、非诉法律服务。
[1] 该份复函是2020年4月3日在微信公众号“海商法研究中心”上首次被公开。
[2] 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
[3] 参见最高人民法院行政审判庭著：《最高人民法院行政诉讼司法解释理解与适用》，人民法院出版社2018年4月第1版，第50页。
[4] 参见最高人民法院行政审判庭著：《最高人民法院行政诉讼司法解释理解与适用》，人民法院出版社2018年4月第1版，第50页。
[5] 参见何海波著：《行政诉讼法》（第二版），2016年3月底2版，第143页。
[6] 参见最高人民法院行政审判庭著：《最高人民法院行政诉讼司法解释理解与适用》，人民法院出版社2018年4月第1版，第52页。
[7] 参见牟鹏飞：“水上交通事故责任认定行为行政可诉性研究”。
[8] 参见屠小宁：“内河交通事故调查结论书诉讼辩惑”，载《中国海事》2014年第5期，第35页。
[9] 参见何海波著：《行政诉讼法》（第二版），2016年3月底2版，第145页。
[10] 参见曹雪雅，曹毅：“水上交通肇事案件侦破的探讨”，载《中国海事》2007年第5期，第56页。
[11] 《解读最高人民法院司法复函》（第三版），北京：人民法院出版社，2019.5
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