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《水上交通事故责任认定书》行政可诉性探讨

 

 

       自我国《行政诉讼法》颁布以来,《水上交通事故责任认定书》是否可诉这一问题始终争议不断。一方面,全国各海事法院对于“《水上交通事故责任认定书》不具有可诉性”(以下简称“不可诉”观点)的观点贯彻地非常坚决,行政相对人针对《水上交通事故责任认定书》不服提起行政诉讼难求一胜;另一方面,海事行政机关、公安机关、海事法院的法官、专家、学者中却不断有人呼吁应将《水上交通事故责任认定书》纳入性质诉讼的可诉范围。随着最高院民四庭关于对《交通运输部海事局关于商请明确海事调查结论是否可诉的函》的复函[1](下称“法民四【2019】15号复函”)的公开,这一问题再次被推倒了风口浪尖。本文试图通过对“《水上交通事故责任认定书》是否具有可诉性”的分析,分享笔者对于这一问题的思考。


一、在法民四【2019】15号复函之前,“不可诉”观点是我国司法实践中的主流观点。

       1. 海事行政机关作出《水上交通事故责任认定书》的行为,不属于《行政诉讼法》规定的人民法院应当受理的行政诉讼案件受案范围。我国《行政诉讼法》第十二条规定了人民法院应当受理的行政诉讼案件类型,而海事行政机关作出《水上交通事故责任认定书》的行为不属于其中任何一种案件类型。该条第二款规定,“除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”但目前没有任何法律、法规规定行政相对人可以对海事行政机关作出《水上交通事故责任认定书》的行为提起行政诉讼。因此,海事行政机关作出《水上交通事故责任认定书》的行为,不属于《行政诉讼法》规定的人民法院应当受理的行政诉讼案件受案范围。

 
       2. 海事行政机关作出《水上交通事故责任认定书》的行为属于行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为,该行为并不产生外部法律效力,对行政相对人不产生实际影响。
 
       3. 最高人民法院明确了《水上交通事故责任认定书》可以作为诉讼证据使用,但不直接影响当事人的权利义务,不具有可诉性。

       2006年,最高人民法院民事审判第四庭和国家海事局联合发布的《关于规范海上交通事故调查与海事案件审理工作的指导意见》(下称“《指导意见》”)中明确,“海事调查报告及其结论意见,可以作为海事法院在案件审理中的诉讼证据,除非有充分事实证据和理由,足以推翻海事调查报告及结论意见”。

       2017 年 6 月 16 日,时任最高人民法院民四庭副庭长王淑梅在全国海事审判实务座谈会上的总结讲话中专门就“海事行政调查可诉性的问题”进行了总结,具体意见为:“《行政诉讼法》第一条规定了行政诉权的范围。事故责任认定书是行政机关通过调查对当事人责任进行划分的书证,是证据的一种,并不能直接影响当事人的权利义务。如果该认定书确系错误,当事人可以向上一级机关申请重新认定